Europa Migration

EU-Türkei-Abkommen

Photo: Georg Gassauer | Addendum

Verzerrte Realität oder voller Erfolg?

Es ist ein milder Februar in Europa, und da das Wetter bei Reiseplanungen so oft im Vordergrund steht, machen sich täglich tausende Flüchtlinge auf den Weg, die Ägäis zu überqueren, um auf einer der griechischen Inseln zu landen. Wir schreiben Anfang Februar 2016, die Westbalkanroute ist für den Flüchtlingsstrom geöffnet, die Reisebedingungen nach Mitteleuropa sind akzeptabel bis gut. Die Stimmung auf der anderen Seite der Route könnte jedoch besser sein.

Die Aufnahmebereitschaft gegenüber Flüchtlingen in Österreich und Deutschland ist an die Grenzen der Realität gestoßen, die Befürworter sind weniger und stiller geworden. Der Begriff „Willkommenskultur“ ist längst negativ besetzt. Die Silvesternacht in Köln, nur wenige Wochen zuvor, versetzte ihr den finalen Todesstoß. Aus Berlin hallt zwar noch der Ruf nach mehr Solidarität nach, unter dem Druck Österreichs wird dennoch rasant daran gearbeitet, die nationalen Grenzen an der Balkanroute dichtzumachen.

Die »Lösung der Flüchtlingskrise«

Im Hintergrund arbeiten europäische Spitzenpolitiker und ihre türkischen Kollegen mit Hochdruck an einer gesamteuropäischen Lösung, die jedoch immer wieder an strittigen Punkten scheitert – sei es die Höhe der Zahlungen, die Visafreiheit für türkische Staatsbürger oder die Terrorgesetze. Als die österreichische Politik einen unerwartet achtbaren Erfolg einfährt, schließen Ungarn, Mazedonien, Serbien, Kroatien und Slowenien ohne Vorwarnung die Balkanroute.

In Idomeni, an der griechischen Grenze zu Mazedonien, kommt es plötzlich zu einem Massenandrang von Flüchtlingen – Griechenland wird vom Transitland zum Aufenthaltsland. Jedoch glauben in Resteuropa die wenigsten, dass die Grenzen diesem Massenansturm standhalten können.

Hinzu kommt, dass europäische Politiker ausdauernde und langanhaltende Verhandlungen gewohnt sind, im Krisenmanagement jedoch würde man sich tendenziell an einen anderen Typus wenden. Unter dem starken Druck und nach einer langen Nacht der Verhandlungen rufen übermüdete Politiker zu einer Last-minute-Pressekonferenz. Es ist vollbracht! Die Lösung der Flüchtlingskrise!

Erdoğan und die Europäische Union

Wir wissen, das kollektive Gedächtnis ist ein kurzes. Wir schreiben nun das Jahr 2018. Gute zwei Jahre, nachdem die Flüchtlingskrise »gelöst« wurde, dreht sich in Österreich und Deutschland alles um das Schlagwort Integration. Der Blick wird kaum in die Ostägäis gewandt, das vermehrte Aufkommen ankommender Flüchtlinge auf den Inseln bleibt von der europäischen Bevölkerung unbemerkt. In der Türkei wird in wenigen Tagen gewählt. Dass vonseiten türkischer Politiker gegen Österreich und Deutschland Stimmung gemacht wird, scheint mittlerweile Normalität zu sein. Dennoch …

Die Kritik wird immer skurriler und geschmackloser, die Demokratie in der Türkei wird schrittweise demontiert, Lehrer und Journalisten verschwinden, und der Norden Syriens wurde von türkischen Truppen und islamistischen Söldnertruppen »befreit«. Den EU-Institutionen und ihren Mitgliedstaaten scheinen die Hände gebunden. Scheinbar regungslos stehen sie da, lassen sich vom türkischen Präsidenten Erdoğan kritisieren und demütigen, nicht die kleinsten Sanktionen werden angedroht. Wie konnte es so weit kommen? Ist die Europäische Union Erdoğan ausgeliefert?

Universalheilmittel EU-Türkei-Abkommen

Zurück ins Jahr 2016, in die entscheidende Nacht des Monats März, welche die politischen Verhältnisse der nächsten Jahre prägen wird. In den frühen Morgenstunden präsentieren EU-Politiker und der türkische Chefverhandler Ahmet Davutoğlu die gemeinsame Lösung zur Beilegung der Migrationskrise. Presseerklärung 144/16 vom 18. März ist geboren, allgemein bekannt unter dem Namen »EU-Türkei-Abkommen«. Dieses zementiert den Joint Action Plan on Migration ein, welcher am 29. November 2015 implementiert wurde und neun Zusatzpunkte enthält. Neun Zusatzpunkte, welche die Krise gelöst, die Migrationsbewegung eingedämmt und die europäische Bevölkerung zufriedengestellt haben. Wie es sich für ein Universalheilmittel gehört.

Niemand wird bestreiten, dass dieses Abkommen nicht zum gewünschten Ergebnis geführt hat. Waren es im Jänner 2016 noch 100.000 Personen, welche über die griechischen Inseln die EU betreten haben, so sank dieser Wert drastisch auf etwa 2.000 Personen pro Monat seit April 2016. Zudem wurden die Umverteilungsquoten aus der Türkei erfüllt (Österreich beteiligte sich mit der Aufnahme von 1.900 Personen), und die erste Tranche der sechs Milliarden Euro wurde an die Türkei überwiesen. Gegen diesen statistischen Erfolg lässt sich sehr schwer opponieren.

Eine Lösung für die Oberfläche

Betrachtet man das Abkommen etwas genauer, wird schnell klar, dass diese Maßnahme zeitlich begrenzt sein soll und lediglich als Mechanismus angedacht ist, um Zeit zu gewinnen und an einer nachhaltigen Lösung zu feilschen. Einer Lösung, die nie zustande gekommen ist, da der Status quo bequem ist, die Kritik der Türkei ausgehalten wird und ohnehin Griechenland die Hauptlast zu tragen hat. Wo ist also das Problem?, könnte sich der gemeine Bürger nun fragen.

Das Problem ist, dass der aktuelle Status lediglich an der Oberfläche funktioniert, im toten Winkel des Abkommens läuft die Situation alles andere als geordnet ab, man entdeckt grobe Fehleinschätzungen, akute Selbsttäuschungen und eine nicht nachhaltige Flüchtlingspolitik, die auf dem Rücken des ohnehin schon gebeutelten und bitterarmen Griechenlands ausgetragen wird.

Ineffiziente Bearbeitung

Noch während sich die europäischen Chefverhandler gegenseitig auf die Schulter klopften, fragte man sich in Griechenland, das über Nacht zum Aufenthaltsland wurde, wie ein Migrationsministerium mit 331 Mitarbeitern Asylanträge für zehntausende Flüchtlinge bearbeiten soll. Zwar konnte die griechische Politik die Mitarbeiter bis Anfang 2017 auf 654 beinahe verdoppeln, dieser Wert sank jedoch in den kommenden Monaten und pendelte sich zu Jahresende 2017 bei 515 Mitarbeitern ein. Auch hier wird schnell klar, dass das Ministerium mit dieser Anzahl an Angestellten der Arbeit nicht gewachsen sein kann.

Diese Situation wird noch drastischer: Lediglich 264 Mitarbeiter haben Vollzeitverträge, die restlichen 251 haben befristete Arbeitsverträge, die Bezahlung liegt monatlich etwa bei 600 Euro netto. Nach acht Monaten dürfen die befristeten Zeitarbeiter für mindestens drei Monate nicht mehr im Ministerium angestellt werden. In dieser Zeit werden sie häufig von internationalen Organisationen oder NGOs abgeworben, da es sich um gut ausgebildete Migrationsmitarbeiter handelt und die Jobsicherheit und Bezahlung in den vor Ort agierenden Unternehmen europäischen Standards entspricht. 262 Beamte von EASO und UNHCR-Secondments leisten zwar bedingt Assistenz, verfügen aber über keine Entscheidungshoheit.

Ob die schlechte Bezahlung und die geringe Anzahl an Migrationsmitarbeitern eine Laune der griechischen Politik ist, ist etwas undurchsichtig. Griechenland verweist auf die ihnen auferlegten Sparmaßnahmen, die EU-Kommission sieht dies jedoch als eine Ausrede und wirft den Griechen vor, dass es schlichtweg am politischen Willen fehle, und beruft sich auf 28 Millionen Euro, die das Asylamt im Jahr 2017 als Unterstützung erhielt.

Jahrelange Wartezeiten auf Erstgespräch

Bei 58.659 Asylanträgen im Jahr 2017 bedeutet dies, dass aktuell immer noch 74 Prozent der Antragsteller auf ihr physisches Erstgespräch warten – nicht zu verwechseln mit dem Registrierungsgespräch, welches über Skype abgewickelt wird und tatsächlich sehr rasch zustande kommt.

Ab April 2018 wurden Termine für ein Erstgespräch nur mehr für 2019 vergeben. Ist ein Asylantrag negativ, so gibt es im komplexen griechischen Asylsystem mehrere Instanzen, um diesen Bescheid anzufechten, viele der abgelehnten Flüchtlinge begaben sich so in die zweite Instanz – wie hoch diese Zahl ist, ist schwer einzuschätzen.

Schöne Statistik

Wir rufen uns noch einmal den Grund ins Gedächtnis, dass der Deal mit der Türkei als bahnbrechend und zukunftsorientiert präsentiert wird: das 1:1-Austauschprogramm. Für jeden syrischen Flüchtling, der illegal über den Seeweg nach Griechenland gelangt und wieder in die Türkei zurückgeführt wird, wird ein syrischer Flüchtling, welcher nie versucht hat, illegal in die EU einzudringen, in einem Mitgliedstaat der EU aufgenommen. (Anmerkung: Die geplanten Abschiebungen und das Austauschprogramm funktionieren nur dann, wenn die Türkei als sicherer Drittstaat anerkannt wird. Dies bereitete den EU-Verantwortlichen größeres Kopfzerbrechen, da Gerichte in Griechenland befanden, dass es sich bei der Türkei um keinen sicheren Drittstaat handelt – die Rückführungen fanden also nicht statt. Erst am 22. September 2017 beschloss der griechische Staatsrat mit einer hauchdünnen Mehrheit, dass die Türkei als sicherer Drittstaat anzuerkennen ist und Rückführungen somit durchgeführt werden können.)

Als Maßnahme eingesetzt, um die Schlepperei zu unterbinden, wurden bis April 2018 insgesamt 275 syrische Staatsangehörige in die Türkei zurückgeschickt. Wer diese ohnehin schon geringe Personenanzahl noch genauer ins Visier nimmt, stellt fest: Von den 275 Syrern gingen 253 freiwillig zurück in die Türkei.

An der Statistik ändert sich für die EU-Beamten aber nichts, es bleibt bei 275 Personen. Es soll erwähnt werden, dass bis März 2018 zwar 13.313 syrische Flüchtlinge von der Türkei in die Mitgliedstaaten der Europäischen Union überstellt wurden, dies aber keinesfalls auf dem EU-Türkei-Abkommen basiert, sondern auf dem bereits erwähnten Joint Action Plan on Migration. Das frühere Abkommen wurde dem EU-Türkei-Abkommen untergeordnet und besagt, dass die Mitgliedstaaten 22.000 Syrer aus der Türkei, dem Libanon und Jordanien übernehmen und ihnen Asyl gewähren.

Den Flüchtlingsdeal vom März 2016 lässt sich die EU mit zwei Tranchen zu je drei Milliarden Euro absichern. Bedenkt man, dass technisch gesehen die Maßnahmen des Abkommens auf lediglich 275 Personen zutreffen, so würde ein Zyniker einwerfen, dass für jeden dieser Flüchtlinge 22 Millionen Euro ausgegeben wurde. Ohne Haarspaltereien betreiben zu wollen, könnte man sagen: That’s a bad deal, wie es ein bekannter US-Politiker ausgedrückt hat.

UNHCR-Bericht zu den Rückkehrern in die Türkei

Nicht zuständig

Im März 2016 kommen zwei pakistanische und ein afghanischer Staatsangehöriger auf der griechischen Insel Lesbos an und erfahren von einer möglichen Rückführung in die Türkei. Sie beschließen, beim Gericht der Europäischen Union Klage zu erheben, mit welcher sie die Rechtmäßigkeit der EU-Türkei-Erklärung infrage stellen. Nicht dieses Vorgehen ist erwähnenswert, sondern die abschließende Prozesserklärung des angesprochenen Gerichts ein knappes Jahr später.

Darin erklärt sich das Gericht der Europäischen Union für nicht zuständig, über die Klage zu entscheiden. Die Begründung ist höchst spannend, aber denkbar einfach: Die Verhandlungen mit der Türkei wurden nicht von der Union, sondern von den Mitgliedstaaten geführt, weshalb keine Institution der EU oder ein anderes Unionsorgan für das Abkommen verantwortlich sein kann.

Die unangebrachte Verwendung der Ausdrücke »EU« und »Mitglieder des Europäischen Rats«, wie sie in der Pressemitteilung vorkommen, können keine Auswirkungen auf den rechtlichen Status haben – eine Ambivalenz, die höchst bedauerlich ist. In den oben erwähnten Maßnahmen des Joint Action Plans on Migration kommt diese Verwechslung jedoch nicht vor. Man darf sich die Frage stellen, warum ausgerechnet in diesem so wichtigen Dokument Begrifflichkeiten verwechselt werden. Im juristischen Urteil fällt die Antwort so aus:

Der Ausdruck ›EU‹ müsse in diesem journalistischen Kontext so verstanden werden, dass er sich auf die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten der Union beziehe. Insoweit sei hervorzuheben, in welcher Form die im vorliegenden Fall in Rede stehende Erklärung EU–Türkei veröffentlicht worden sei, nämlich in Form einer Pressemitteilung, die ihrem Wesen nach nur zur Information diene und nicht rechtsverbindlich sei.‹ (…) ›Wegen des Zielpublikums [der Presse] eines solchen Informationsträgers würden in der Pressemitteilung, in der die Erklärung EU–Türkei wiedergegeben worden sei, bewusst vereinfachte Formulierungen, Begriffe der Alltagssprache und Verkürzungen verwendet. Aus dieser um Allgemeinverständlichkeit bemühten Darstellung könnten jedoch keine rechtlichen und normativen Beurteilungen abgeleitet werden, und sie könne insbesondere nichts am Inhalt oder an der Rechtsnatur des betreffenden Verfahrens ändern.‹ (Urteil Punkte 57–59)

Man kann es auch als Zufall betrachten, dass dieses Treffen in den Räumlichkeiten des Rates der Europäischen Union stattfand, und noch mehr kann es Zufall sein, dass die nicht förmlich eingeladenen Präsidenten des Rates und der Kommission zugegen waren. Ein Jahr später wird der UNHCR-Sonderberichterstatter François Crépeau in einem Bericht das Abkommen als eine Realität, die im Völkerrecht nicht haltbar ist, bezeichnen.

Instabiles Abkommen

Wenn uns diese Migrationskrise etwas gelehrt hat, dann die Tatsache, dass sich Situationen sehr rasch und unvorhergesehen ändern. Inzwischen haben wir Juni 2018, vor kurzem hat der griechische Staatsrat die bisher gültige geografische Einschränkung für Flüchtlinge aufgehoben. Aber nicht diese Einschränkung ist unzulässig, lediglich die juristischen Argumente, anhand derer sie durchgesetzt wurde, sind unzureichend. Das Asylamt hat rasch reagiert und mit neuen, rechtlich haltbaren Begründungen die geografische Einschränkung sofort wieder eingesetzt. Ob die rechtliche Situation nun von Dauer ist oder ob das implementierte System der Hotspots noch zu Fall gebracht wird, bleibt abzuwarten.

Ein letzter, aber womöglich auch der bedeutendste Punkt, warum das Abkommen auf längere Frist strukturell instabil ist, ist das klare Bekenntnis der Mitgliedstaaten, dass es sich hierbei um eine temporäre Aktion handelt, sobald die »irregulären Grenzüberquerungen zwischen der Türkei und der EU enden oder zumindest ihre Zahl erheblich und nachhaltig zurückgegangen ist, wird eine Regelung für die freiwillige Aufnahme aus humanitären Gründen aktiviert.« (Abkommen Punkt 3)

Keine nachhaltige Flüchtlingspolitik

Objektiv betrachtet, haben die Grenzüberquerungen schon seit mehr als zwei Jahren deutlich abgenommen, dennoch wurde von der Kommission bislang kein neuer Mechanismus für eine nachhaltige Flüchtlingspolitik eingeführt. Zwar wurde im ersten Halbjahr 2018 durch verschiedene Maßnahmen einiger Mitgliedstaaten die Aufnahmequote auf 50.000 gefährdete Personen erhöht, dies kann jedoch lediglich als Tropfen auf den heißen Stein angesehen werden und verfehlt sein Ziel klar und deutlich.

Zum einen halten sich in der Türkei aktuell mehr als drei Millionen Syrer auf, aber auch eine hohe, nicht bekannte Anzahl von Menschen aus Afghanistan und Pakistan, welche auf ihre bereits bezahlte Abreise nach Europa warten. Zum anderen fließen in diese Quote auch jene Schutzsuchenden ein, die derzeit aus humanitären Gründen von Libyen nach Europa gebracht werden. Ist dies tatsächlich die ersehnte Lösung, auf die die europäische Bevölkerung schon lange wartet?

Report of the Special Rapporteur on the human rights of migrants on his mission to Greece

Abhängig von Erdoğan

Wir stellen uns die Frage also noch einmal: Ist das EU-Türkei-Abkommen ein voller Erfolg? Mitnichten. Realpolitisch betrachtet muss gesagt werden, dass das gesamte Abkommen am guten Willen einer einzigen Person hängt – Recep Tayyip Erdoğan. Auch wenn das gegenseitige Schuldzuweisen als politisches Geplänkel angesehen werden darf, so hält sich die Türkei an die Maßnahmen mit der Europäischen Union. Anhand der offiziellen Statistik der türkischen Küstenwache lässt sich erkennen, wie viele Flüchtlinge aufgegriffen wurden, die versucht haben, über das Ägäische Meer in die Europäische Union zu kommen. Waren es im Jahr 2016 37.130 Personen, so sank diese Zahl 2017 auf 21.937 und pendelte sich im ersten Halbjahr 2018 bei etwas über 10.000 ein.

Wahlkampfhilfe für Erdoğan

In diesen Zahlen inbegriffen sind auch die vor der Abfahrt zu Land angehaltenen Personen. Erwähnenswert ist auch die hohe Polizeipräsenz in den Urlaubsgebieten Bodrum und Izmir, welche einerseits die Orte vor Terrorattacken schützt, aber auch gezielt illegale Migranten auf dem Weg Richtung EU anhält. Dass es ausgerechnet in den letzten zwei Monaten zu mehr Ankünften kommt, kann durchaus als Warnung des türkischen Präsidenten angesehen werden, dass europäische Politiker besser daran tun, sich nicht in den türkischen Wahlkampf einzumischen.

Dass die europäischen Mitgliedstaaten sich noch (immer) schwertun, das eigene Abkommen vernünftig umzusetzen, spielt Präsident Erdoğan im aktuellen Wahlkampf in die Hände und ist speziell dieser Tage (Verfall der türkischen Lira) Gold wert. Der türkische Präsident hat ein klares Ziel vor Augen: Er will seinen Staat umbauen, wieder eine reale Regionalmacht werden, und bei diesen Plänen will er sich von seinem großen Nachbarn im Westen nicht dreinreden lassen. Betrachtet man die gesetzten Taten und Aktionen der letzten zwei Jahre, dürfte er damit höchst erfolgreich sein.

Dieser Artikel wurde zuerst auf Addendum veröffentlicht.

 

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