Russland

Verfassungsreform in Russland

Kreml

Der Präsident behält die Kontrolle

Überraschend legte Vladimir Putin am 20. Januar 2020 der Staatsduma einen Gesetzentwurf über die Änderungen der Verfassung der Russischen Föderation  (in der Folge kurz VfRF) vor. Laut ›Erläuternder Notiz‹ zum Gesetzesentwurf stammen alle Vorschläge von der zum Zweck der Verfassungsänderung gegründeten Arbeitsgruppe. Umso erstaunlicher, dass die Arbeitsgruppe erst am 15. Januar 2020 gegründet wurde und erstmals am 17. Januar 2020 tagte. Ein Schelm, wer Böses dabei denkt.

Die geplante Verfassungsreform hält den Ankündigungen noch nicht einmal annährend stand. Einzig die angekündigte Begrenzung präsidialer Amtszeiten soll kommen. Aus Art 81 Abs 3 VfRF soll die Formulierung »in Folge« gestrichen werden. Somit werden die Amtszeiten des Präsidenten auf maximal zwei Amtsperioden begrenzt. 

Die Stärkung der Kompetenzen des Parlamentes auf Kosten des Präsidenten findet – entgegen ausdrücklicher Ankündigungen – nicht statt. Auch nur von Elementen einer parlamentarischen Republik fehlt jede Spur. Nach wie vor bleibt Russland de jure ein präsidial-parlamentarisches System, gemäß gelebter Verfassungswirklichkeit aber eine superpräsidentielle Republik. Die Chance, das Verhältnis zwischen den Staatsgewalten auszubalancieren und in das gegenwärtig defekte System von checks and balances korrigierend einzugreifen, bleibt ungenutzt. Die Defizite werden gar verstärkt.

Die umstrittenste Änderung

Die umstrittenste Änderung ist die Neufassung des Art 79 VfRF. Die geplante Neufassung des Art 79 VfRF widerspricht offensichtlich der höherrangigen Norm des Art 15 Abs 4 VfRF. Werden Entscheidungen durch zwischenstaatliche Vereinigungen (auch solche an denen Russland teilnimmt) getroffen, so bleiben jene Entscheidungen in Russland nicht vollstreckbar, die unter Heranziehung einer der russischen Verfassung widersprechenden Auslegung eines völkerrechtlichen Abkommens erfolgten. Russland behält somit die Deutungshoheit über die Umsetzung der Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschrechte (EGMR). 

Hierbei handelt es sich um den wohlbekannten Versuch der Quadratur des verfassungsrechtlichen Kreises. Nachdem Art 15 Abs 4 VfRF [»Die allgemein anerkannten Prinzipien und Normen des Völkerrechts und die völkerrechtlichen Verträge der Russischen Föderation sind Bestandteil ihres Rechtssystems. Legt ein völkerrechtlicher Vertrag der Russischen Föderation andere Regeln fest als die gesetzlich vorgesehenen, so werden die Regeln des völkerrechtlichen Vertrages angewandt.«] zum Kapitel 1 (Grundlagen der Verfassungsordnung) gehört, kann dieses Kapitel laut Art 135 Abs 1 und 2 VfRF nicht vom Parlament, sondern nur im Wege einer Gesamtänderung der Verfassung durch eine Verfassungsversammlung geändert werden. Ein Gesetz über die Verfassungsversammlung ist aber seit 1993 nicht beschlossen worden.

Nachdem der ungeliebte Art 15 Abs 4 VfRF aber nicht direkt aufgehoben werden kann, greift man zu solchen komplexen Umgehungskonstruktionen.

Präsidentieller Kompetenzreigen 

Ins Auge sticht sofort, dass die Kompetenzen des Präsidenten durch die Verfassungsreform nicht eingeschränkt, sondern wesentlich erweitert werden. So wird beispielsweise in den Art 83 VfRF lit d1 dem Präsidenten das ausdrückliche Recht eingeräumt, die Leiter von Bundesorganen (inklusive Bundesminister) in den Bereichen Verteidigung, Sicherheit, Inneres, Justiz, Äußeres, Katastrophenschutz, Öffentliche Sicherheit) zu ernennen aber auch abzusetzen. Die Voraussetzung dafür bilden lediglich vorangehende Konsultationen mit dem Bundesrat. Die übrigen Bundesminister werden vom Premierminister der Staatsduma zur Bestätigung vorgeschlagen. 

Weiters bekommt der Präsident mit der Neufassung des Art 83 lit e VfRF (neu) sowohl das Recht, dem Bundesrat die Kandidaten für die Posten des Vorsitzenden des Verfassungsgerichts, des stv. Vorsitzenden sowie der Richter des Verfassungsgerichts vorzuschlagen, als auch das Recht, die Vorschläge über die Absetzung der Verfassungsrichter zu unterbreiten. Ganz der Logik russischer Verfassungswirklichkeit folgend, kommt in Zukunft dem Präsidenten die Kontrolle über das Verfassungsgericht zu. Und gemäß der Neufassung des Art 95 Abs 2 VfRF (neu) gehören dem Bundesrat in Zukunft auch vom Präsidenten ernannte sogenannte VertreterInnen der Russischen Föderation an; allerdings nicht mehr 10% von der Gesamtanzahl der Mitglieder des Bundesrates.

Schließlich erhält der Präsident bei Gesetzesinitiativen gemäß Art 107 Abs 3 VfRF (neu) eine weitere Möglichkeit, ein parlamentarisches Veto zu überwinden, indem er das Verfassungsgericht mit der Bitte um Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes anruft. Im Grunde wird mit der Neufassung die ursprünglich vorgesehene Möglichkeit eines parlamentarischen Beharrungsbeschlusses aufgehoben.

Regierung und Parlament: Nicht allein zu Hause.

Die Bundesminister – mit Ausnahme der Bundesminister für die Bereichen Verteidigung, Inneres, Justiz, Äußeres, Katastrophenschutz, Öffentliche Sicherheit – werden gemäß Art 112 Abs 2 VfRF (neu) vom Premierminister der Staatsduma zur Bestätigung vorgeschlagen. Der Präsident hat die Pflicht Letztere gemäß Art 112 Abs 3 VfRF (neu) zu ernennen. 

Das ist aber auch die einzige Neuerung. Der Premierminister wird gemäß der Neufassung des Art 111 Abs 1 VfRF (neu) vom Präsidenten bestimmt, wenn auch weiterhin unter formaler Mitwirkung des Parlaments. 

Allerdings bleibt das Kontrollrecht über die Entscheidung des Parlamentes weiterhin beim Präsidenten; zudem bleibt Art 111 Abs 4 unangetastet [»Nach dreimaliger Ablehnung der vorgeschlagenen Kandidaturen für das Amt des Vorsitzenden der Regierung der Russischen Föderation durch die Staatsduma ernennt der Präsident der Russischen Föderation den Vorsitzenden der Regierung der Russischen Föderation, löst die Staatsduma auf und setzt Neuwahlen an.«] – und damit die präsidentenfreundliche Auslegung des Verfassungsgerichts [Der Präsident hat das Recht, drei Mal denselben Kandidaten vorzuschlagen].

Staatsrat: Kein Hüter der Verfassung

Die gegenwärtigen Pläne den Staatsrat betreffend können mit dem Satz: »Der Berg kreißte und gebar eine Maus«, äußerst treffend zusammengefasst werden.

Der Staatsrat, das 2000 durch ein Präsidialdekret gegründete Beratungsgremium beim Präsidenten, wird in Zukunft nicht im Zusammenwirken zwischen der Exekutive und der Legislative, sondern ausschließlich durch den Präsidenten gemäß Art 83 lit g1 VfRF (neu) gebildet. Der Staatsrat bleibt weiterhin ein Beratungsgremium und wird nur marginal aufgewertet. Insbesondere die Richtlinienkompetenz bei Außen- und Innenpolitik verbleibt gem. Art 80 Abs 3 VfRF beim Präsidenten. 

Entgegen der Ankündigung von Vladimir Putin wird der Staatsrat nicht in der Verfassung verankert. Sein Status wird durch ein Bundesgesetz festgelegt. Nachdem aber die Bundesgesetze gemäß Art 15 Abs 1 VfRF nicht der Verfassung widersprechen dürfen, bleibt der Staatsrat auf die beratende Funktion beschränkt. Für einen kompetenzreichen starken Staatsrat hätte die Verfassung, insbesondere Kapitel 4 (Der Präsident der Russischen Föderation), grundlegend überarbeitet werden müssen. 

Allerdings wird ähnlich wie der Staatsrat auch die Präsidialadministration nur einmal in der Verfassung im Art 83 lit i VfRF erwähnt. Dennoch ist (und bleibt) die Präsidialadministration die einflussreichste Struktur im Machtsystem Russlands; viele sehen in ihr eine Art persönliches Schattenkabinett des Präsidenten. Ein ähnliches Schicksal dürfte dem Staatsrat allerdings erspart bleiben. Oder etwa doch nicht? Kommt Zeit, kommt Rat. 

Vorläufiges Fazit

Als vorläufiges Fazit zur Verfassungsreform in Russland kann folgendes festgehalten werden. Alle Änderungen sind weitgehend rein kosmetischer Natur. Selbst die Erweiterung präsidialer Kompetenzen bestätigt lediglich die bereits gängige Verfassungspraxis. 

Allerdings gibt es auch eine andere Lesart dieser Verfassungsreform: Mit der Erweiterung präsidialer Kompetenzen und dem Ausbau des Einflusses im Bundesrat reagiert der Kreml auf die Protestwellen der Jahre 2018/2019, behält die Kontrolle über den Machttransit 2024 und bereitet sich auf eine nicht zur Kooperation bereite, »präsidentUNfreundliche« Staatsduma vor.

 

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